I fondi strutturali: un bilancio di medio periodo e le prospettive future di una risorsa strategica per lo sviluppo dell’impresa sociale
Olga Turrini – Isfol
1) Risultati e lezioni della programmazione 2000-2006: la sperimentazione su vasta scala di nuovi approcci e la messa a fuoco dei nodi irrisolti
Vengono qui presi in considerazione i due ambiti più significativi che, nella programmazione 2000-2006 hanno sostenuto l’impresa sociale: Equal e le sovvenzioni globali “Piccoli sussidi”.
Equal, proseguendo l’esperienza della precedente Iniziativa Comunitaria “Occupazione” è stato il grande laboratorio nel quale hanno potuto operare numerosi progetti legati ai temi dell’impresa sociale. In particolare sul tema dell’economia sociale è stato realizzato un lavoro a livello europeo, volto ad estendere il valore aggiunto acquisito attraverso network tematici, promuovendo la condivisione e la validazione di esperienze significative da trasferire alle pratiche e alle politiche e da porre a supporto dell’empowerment degli stakeholders e degli operatori. Tale lavoro ha trovato sintesi nel seminario tenutosi a Tivoli nel dicembre 2006. (Si veda per questo la pubblicazione Isfol “Quale contributo può dare l’economia sociale allo sviluppo locale? -Lezioni apprese dal network europeo di manistreaming sull’Economia sociale”)
Dal quadro europeo di Equal emerge la peculiarità del modello italiano di impresa sociale, alla valorizzazione del quale hanno contribuito le sperimentazioni ispirate ai seguenti temi:
– costituzione di reti strutturali e creazione di nuove aree d’impiego, in particolare per rafforzare le risorse ambientali, turistiche e culturali e la riqualificazione nelle aree caratterizzate da un ritardo sociale ed economico, per le quali sono stati introdotti nuovi servizi e nuove competenze
– progettazione di strategie per l’integrazione delle politiche di coesione sociale con quelle di formazione e lavoro
– definizione di indicatori per lo sviluppo delle imprese sociali, finalizzati a modelli d’intervento integrato a livello locale
– promozione della cooperazione fra responsabili dello sviluppo locale /pubblica amministrazione, servizi per l’impiego, imprese, parti sociali) ed istituzione di tavoli territoriali,con attori chiave, pubblici e privati.
Nel nostro Paese Equal ha supportato l’approccio di policy relativo alla concertazione istituzionale e alla progettazione territoriale come strumento di governo dello sviluppo locale e dei modelli di inclusione. Il principio della partnership, cardine di Equal, pur con i suoi limiti, ha conferito maggior potenzialità alle imprese sociali e favorito lo sviluppo di una cultura dell’integrazione delle politiche e dell’agire in rete dei servizi, nel quadro di una governance multilivello e di un approccio multi-dimensionale e integrato al problema dell’esclusione sociale. Ma soprattutto Equal ha operato in molti casi come promotore di azioni di sviluppo locale, le quali, partendo da interventi sociali o di inserimento lavorativo, si stendevano ad interessare le condizioni e le necessitò dello sviluppo del territorio. Questa esperienza è rilevante per due motivi: il primo è che essa parte dalle problematiche delle risorse umane, attiva conoscenze e arriva ad una progettazione condivisa, a differenza di altre esperienze, quali Patti, GAL, PIT ecc. che invece partivano da una forte dotazione di risorse per progetti infrastrutturali o di sostegno alle imprese per arrivare poi a risultati significativi solo in termini di capitale sociale. Il secondo motivo è che viene posto al centro dello sviluppo locale il problema del lavoro, della sostenibilità ambientale e sociale e della coesione sociale, spesso secondari o derivati in altri approcci. Queste esperienze indicano dunque che è possibile un percorso originale di sviluppo locale finanziato anche dal FSE, o quantomeno “originato” dal FSE.
L’esperienza di Equal lascia, evidentemente, nodi ancora irrisolti, sui quali occorre continuare a lavorare, legati alla capacità di esprimere una vera managerialità, al rapporto con i sistemi di finanziamento, al tema della sostenibilità, all’esigenza della valutazione, all’effettiva capacità di investire positivamente nelle reti, di mantenere credibilità e contribuire responsabilmente allo sviluppo del capitale sociale.
Scopo del workshop dovrebbe essere quello di mettere a fuoco lezioni positive e nodi irrisolti.
L’esperienza dei Piccoli sussidi ha tratto valorizzazione, nelle regioni Obiettivo 3, in particolare nel quadro di un progetto interregionale “Fare rete per l’inclusione sociale”, finalizzato a confrontare ed analizzare le esperienze attuate dalle Regioni attraverso l’utilizzo dello strumento della sovvenzione globale, previsto dal regolamento 1784/99 del FSE. Il progetto interregionale riguarda l’impegno delle regioni a valorizzare e sviluppare l’azione condotta, nei rispettivi territori, dagli operatori del terzo settore, attraverso quelle forme di sostegno finanziario di modesta entità, denominate piccoli sussidi, intesi come agevolazioni allo viluppo imprenditoriale del terzo settore.
I risultati dell’esperienza sono ampiamente documentati nel supplemento n.9 al Quaderno 23/2006 di Tecnostruttura, dove vengono evidenziati aspetti positivi e criticità dell’esperienza, in particolare con riferimento al ruolo che proprio le imprese sociali vi hanno svolto, al nuovo modello basato sugli organismi intermediari, al rapporto tra interventi realizzati e sistema ordinario d’intervento.
Il FSE ha partecipato allo sviluppo dell’imprenditoria sociale anche in modo indiretto, sostenendone la progettualità nei singoli policy field di riferimento dei programmi operativi regionali (POR) , in particolare nell’ambito delle politiche della formazione, dell’inserimento lavorativo, di imprenditorialità.
Infine nelle Regioni Obiettivo 1 sono state sviluppate anche alcune esperienze di sostegno all’impresa sociale nell’ambito del FESR, attraverso progetti di sviluppo locale non nei settori tradizionali del welfare, quali ad esempio cultura, ambiente
2) La nuova programmazione: portare a regime il riconoscimento del ruolo dell’impresa sociale nel contesto di politiche di welfare per lo sviluppo
Il Quadro di riferimento strategico nazionale (QSN), documento base della nuova programmazione, assume il tema dell’inclusione sociale, in particolare in una delle dieci priorità identificate come costitutive della strategia nazionale per i Fondi strutturali: la priorità 4. “Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale”. In tale ambito si evidenzia come l’attuazione delle politiche di inclusione sociale nel periodo 2000-2006 si sia tradotta, in nettissima preponderanza, in attività di tipo formativo, soprattutto per la scarsa capacità di promuovere gli interventi più innovativi e per una scarsa maturazione della consapevolezza dei nessi tra sviluppo economico e inclusione sociale. Di conseguenza, tra gli indirizzi assunti per la nuova programmazione, vi è l’approccio secondo cui “l’inclusione sociale deve essere perseguita con progetti integrati che abbiano al centro la persona beneficiaria di pacchetti di servizi (sociali, sociosanitari, socioeducativi, socioassistenziali, di inserimento lavorativo, di contrasto ai fenomeni di violenza, ecc.)”, con particolare attenzione ai percorsi integrati a sostegno dell’inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati, che assicurino da un lato “la personalizzazione degli interventi e dall’altro la cooperazione tra servizi per l’impiego, servizi socioassisitenziali e sistema delle imprese, ivi comprese le imprese sociali”. Il concetto dei percorsi integrati per l’inserimento e il reinserimento lavorativo è ribadito anche nel contesto di altre due priorità, la 1 (miglioramento e valorizzazione delle risorse umane) e la 7 (competitività dei sistemi produttivi e occupazione). Inoltre, nella priorità 1 viene ribadita l’importanza del sostegno all’imprenditorialità nel campo del terzo settore.
Un ragionamento specifico viene poi assunto dal Programma operativo nazionale “Governance e azioni di sistema” a titolarità del Ministero del lavoro per l’obiettivo Convergenza (che riguarda 5 Regioni del Mezzogiorno: Calabria, Campania, Puglia, Sicilia e Basilicata). Nella strategia del programma si afferma infatti che, ai fini di un’integrazione attiva (secondo il concetto comunitario), che presuppone uno stretto raccordo tra politiche del lavoro e sociali, “elemento centrale è la valorizzazione del ruolo e delle potenzialità delle imprese sociali per l’inserimento lavorativo, come strumento diverso e innovativo nel campo delle politiche del lavoro e del loro raccordo con le politiche sociali. Il modello italiano di impresa sociale è infatti caratterizzato da una peculiarità nel panorama europeo, soprattutto perché supera la tradizionale visione dei laboratori protetti e si colloca dentro un approccio multidimensionale al tema dello svantaggio, nel quale l’impresa sociale si pone come anello strategico dentro una rete che comprende l’ente pubblico, i servizi sociali, e sanitari e le imprese private. L’impresa sociale può svolgere in questo quadro funzioni differenziate a seconda della natura e tipologia di soggetti con cui opera e della tipologia di attività produttive che realizza. Ma in generale ha la capacità di accrescere l’occupabilità dei lavoratori svantaggiati, soprattutto quando si propone l’inserimento nel mercato del lavoro esterno e laddove incentiva quei rapporti con le imprese che possono facilitare il passaggio ad attività produttive a maggior valore aggiunto e più idonee a formare i lavoratori.” Il PON evidenzia tuttavia che ” il tema dell’inserimento lavorativo attraverso le imprese sociali è regolato da un mix di norme non sempre ben raccordate tra loro. Inoltre il settore dell’impresa sociale presenta punti di forza (che derivano da un’esperienza pluriennale) e punti di debolezza (il sistema è ancora fragile, sia economicamente che nella capacità di incidere sui livelli professionali dei lavoratori inseriti, anche per la mancanza di politiche pubbliche mirate ad esaltare le potenzialità di questi particolari attori delle politiche del lavoro). Ciò implica la necessità di una lettura e definizione strategica di modelli d’intervento condivisi e sperimentati con le Regioni, che, in una logica di anticipazione, facciano perno sulla identificazione di nuovi ruoli professionali di tipo manageriale, legati all’inserimento lavorativo, sul rafforzamento della motivazione e della professionalità degli imprenditori, sulla definizione e sperimentazione di metodologie valutative, ed infine sulla valorizzazione della prospettiva di genere nelle imprese sociali, a partire dalle figure manageriali.”
Infine, i Programmi operativi regionali sono strutturati secondo uno schema comune, che prevede un Asse dedicato all’inclusione sociale, declinato in un obiettivo specifico “sviluppare percorsi di integrazione e migliorare il (re)inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati per combattere ogni forma di discriminazione nel mercato del lavoro.” Tale obiettivo, comune a tutte le regioni, viene declinato secondo le specificità di ciascun programma. Nella maggior parte dei PO, in ogni caso, sono previste azioni volte al rafforzamento dell’integrazione di politiche e servizi, anche attraverso uno specifico rafforzamento del terzo settore.
